몬트리올 의정서에서 파리기후협정까지 지구환경외교 오디세이
한국의 기후위기 대응과 2050 탄소중립 미래 비전의 안내서

비엔나협약, 몬트리올 의정서, 리우 지구정상회의, 교토 의정서, 코펜하겐 기후변화총회, 파리기후협정…. 최근 수십 년간 전 세계가 ‘기후위기’에 대응하기 위해 마련한 대안 모색의 자리들이다. 이처럼 수많은 기회가 있었지만 왜 아직도 기후위기에의 대응이 더딘 것일까? 한편으로는 그동안 산업화 과정에서 발생한 선진국의 역사적 책임을 온전히 다 맡지 않으려는 미국의 거듭된 반대 행위가 원인으로 지목된다. 하지만 그것이 전부는 아니다. 선진국 그룹과 개도국 그룹의 상호 배척, 그리고 건설적인 대안을 수용하지 않고 재정 지원 등에만 목메는 개도국의 자세 등 여러 요인이 위기를 키워왔다.

정내권 초대 기후변화대사는 1989년 몬트리올 의정서로 한국 경제가 위기에 빠진 것에 대응을 시작으로 1980년대 말 새롭게 태동하던 ‘저탄소 국제경제질서’와 그것을 둘러싼 지구환경외교의 최일선에서 30여 년 동안 대한민국을 대표해 활동하였다. 《기후담판》은 그 30여 년 현장 경험 중 지구환경외교의 결정적인 12개의 담판을 선정해 각각의 협상이 가진 시대적 의미와 그것이 당시 우리에게 주었던 시사점과 도전 과제, 그리고 각 협상에 우리의 입장을 가지고 어떻게 대처했는지를 정리해 보여준다. 또한 수많은 현장 경험을 통해 실제로 탈탄소 미래로 나아갈 수 있는 패러다임과 실천 방안에 대해 고민한 내용을 ‘지속가능한 경제-사회-환경의 선순환 발전 모델’을 향하는 탈탄소 미래전략으로 소개한다.

추천의 말

머리말
나의 기후담판 분투기: 격동의 지구환경외교

1부 선진국과 개도국 사이, 대한민국의 자리 만들기

1. 지구를 위한 환경기술의 이전을 꿈꾸다: 특허의 강제실시 조항 관철
담판 1 1992년 6월, 브라질 리우 지구정상회의 본회의장

2. 지구 미래를 위한 어젠다, 공공소유기술 이전: IPCC의 노벨평화상 수상과 개인 사본 수령
담판 2 1992년 3월, 뉴욕 유엔 본부 제4차 리우 지구정상회의 준비회의장

3. 한국의 선진국 의무 부담을 둘러싼 공방: 일본의 ‘진주만 공습’과 싱가포르의 분노
담판 3 2008년 8월 26일, 가나 아크라 기후변화 협상 회의장

[외교 막전막후 1] ‘명단’이냐 ‘행동’이냐?: 선진국 명단 ‘부속서 1Annex1’ 가입 문제

4. 선진국 의무 수락 문제와 감축행동 국제등록부: 우리 방식의 온실가스 감축 제안
담판 4 2009년 4월 27일, 미국 워싱턴DC 국무성 대회의실 주요 경제국 기후변화포럼 개회식

5. 기후목장의 결투, 웅변보다 힘든 침묵: 한국의 감축 의무 수락을 요구한 미국의 압박을 버텨내다
담판 5 2008년 6월 21~22일, 서울 신라호텔 회의실 주요 경제국 회의

6. 최빈국 소말리아에 패널티를?: 개도국 온실가스 감축 목표치의 법적 구속력과 회의장의 야유
담판 6 1999년 10월, 독일 본 제5차 기후변화총회

[외교 막전막후 2] 협상 그룹 결성의 정치학: 우리만의 기후변화 협상그룹 ‘EIG’

2부 우리가 제안한 미래

7. 개도국도 온실가스 감축에 주도적으로 나서게 하자: ‘개도국 주도 탄소 배출권 사업’ 대격돌
담판 7 2000년 12월, 헤이그 제6차 기후변화총회 회의장

8. 지역 협력의 필요성을 설득하다: 정부 간의 공식 협력, 동북아환경협의체 설립
담판 8 1993년 2월 7일, 서울 소공동 롯데호텔 동북아환경협의체 사전 준비회의

9. 한국의 소프트파워 ‘녹색성장’의 탄생: 지구환경보호와 경제성장의 새로운 기회
담판 9 2005년 3월, 서울 롯데호텔 제5차 아시아태평양 환경·개발 각료회의

10. 전통문화와 생활양식에서 찾은 대안: 현대의 과소비 라이프스타일에 대한 해법
담판 10 1992년 10월, 파리 OECD 환경정책위원회 회의장

[외교 막전막후 3] 누가 더 낭비를 하는가: 서로를 악당시하는 선진국과 개도국

3부 기후변화체제의 결정적 장면들

11. 미완에 그친 코펜하겐 합의: 구속력 있는 기후체제의 무산
장면 1 2009년 12월, 코펜하겐 기후변화총회 회의장

12. 기후위기를 막아낼 최후의 보루 파리기후협정: 더욱 절실해진 각국의 정치적 의지
장면 2 2015년 12월, 파리기후협상 회의장

[외교 막전막후 4] 총성 없는 전쟁터, 유엔 본부 회의장: ‘동해’ 명칭이 없는, 한일 간 ‘동해 결전’

4부 새로운 지구 환경 패러다임:
탈탄소를 넘어 지속가능 경제-사회-환경 선순환 발전 모델을 향하여

13. ‘자유 시장’에서 ’지속가능 시장’으로: 녹색성장과 포용성장의 경제학

14. 기후변화의 경제학이 아닌 ‘기후경제학’: 경제학의 공포 마케팅에서 벗어나기

15. 탄소 비용을 시장가격에 반영하기: 탄소세 생태세제개혁과 탄소잠재가격

[지구환경 탐구생활] 지속가능개발목표: 경제개발과 환경보호, 사회발전의 균형

16. 탈탄소 미래 인프라 구축: 녹색교통, 쓰레기 에너지 회수, 슈퍼그리드

17. 대한민국의 미래: 탈탄소를 넘어 지속가능 선순환 발전 모델 선도를

후기
지구환경외교 30년에 붙이는 소회와 감사의 말

정내권

비엔나협약, 몬트리올 의정서, 리우 지구정상회의, 교토 의정서, 코펜하겐 기후변화총회, 파리기후협정…. 최근 수십 년간 전 세계가 ‘기후위기’에 대응하기 위해 마련한 지구환경외교의 자리들이다. 대안을 모색하는 이런 많은 기회들에도 왜 아직 기후위기에의 대응이 더딘 것일까?

선진국과 개도국 사이 한국의 자리 찾기
《기후담판》은 저자가 수십 년 동안 참여한 지구환경외교의 현장이 실제로 어떻게 움직여왔는지 친절히 일러준다. 유엔을 무대로 벌어지는 지구환경 협상의 핵심은 ①선진국들의 역사적 책임 규명 ②개도국들의 참여에 소요되는 재원과 기술의 지원범위 이 두 가지로, 이를 둘러싸고 선진국과 개도국 간에 대립이 벌어진다. 이 두 쟁점에서 한국은 개도국과 선진국 사이에 낀 국가로 자신의 고유한 자리를 찾아야 한다.
기후변화협약상 ‘선진국’이라는 말은 흔히 사용하는 선진국과는 다른 말이다. 이때의 선진국은 산업혁명 이래 석탄 등 값싼 화석연료를 기반으로 하는 산업화 과정에서 대량의 이산화탄소를 배출하여 오늘날의 기후변화를 촉발시킨 역사적인 책임을 부담하는 국가라는 뜻이다. 한국은 경제적으로는 분명 선진국에 해당하지만 산업화에 대한 역사적 책임을 분담한다는 의미에서는 선진국이 아니다. 기후변화협약상 선진국의 의무를 한국에 요구하는 것은 지구환경외교에서 한국이 맞닥뜨린 중요한 도전 중 하나였다.
《기후담판》은 30여 년간의 지구환경외교 현장 중 12개의 대표적인 담판을 선정해 각각의 협상이 가진 시대적 의미와 그것이 우리에게 주었던 시사점과 도전 과제, 그리고 각 협상에 우리가 어떻게 대처했는지 정리한다. 때로는 국익을 위해 똘똘 뭉친 선진국의 인해전술 공격에 한국 혼자서 맞서야 했고, 정확한 논리 없이 반대를 위한 반대와 발목잡기에 나서는 개도국들에 대해서는 기존 선진국이 구사하는 것과는 다른 논리로 설득에 나서기도 했다. 다자외교 현장의 관습적인 규칙을 어기고 무례하게 한국 등을 공격한 일본에 대해서 바로 강력한 반격을 가하기도 했고, 동의할 수 없는 사안에 대해 지지 발언을 강요하는 미국의 압박에 긴 침묵으로 응수했던 적도 있다. 그런 행동들이 쌓여 지구환경외교에서 한국만의 자리를 만들어냈다.

지구환경외교의 파국, 누구의 책임이 더 큰가
미국은 기후변화 협상의 결정적 계기마다 협상 타결을 좌절시켰다. 1992년에 처음 합의된 ‘UN 기후협약’에 의하면, 먼저 선진국은 2000년도까지 1990년도 배출량 수준으로 온실가스 배출을 안정화시켜야 한다는 명시적 목표와 의무를 갖는다. 이에 비해 개도국은 구체적 감축 목표치 없이 자발적인 노력만 하도록 규정되어 있다. 이후 1997년에 채택된 ‘교토 의정서’는 2012년까지 선진국들이 1990년도 배출량 수준에서 5.2%를 감축하도록 규정하였다.
그러나 1997년 교토 의정서 협상을 앞두고 ‘개도국도 선진국과 동등한 법적인 책임을 부담하여야 한다’는 내용의 〈버드-헤이글 결의안〉이 미국 상원에서 만장일치로 통과되면서 보편적 기후체제의 구축에 걸림돌이 되었다. 2001년 3월, 부시 행정부는 이전 정부에서 서명한 ‘교토 의정서’에 대해 중국과 인도 등이 동일한 의무를 부담하지 않는다는 이유로 비준을 거부했다. 이후에도 미국은 〈버드-헤이글 결의안〉을 앞세워 선진국으로서의 책임을 회피했다. 미국은 2015년 파리기후협상의 마지막 순간까지도 선진국과 개도국의 의무를 차별화하는 것을 완강히 거부하고 선진국-개도국 모두 동일한 의무를 부담해야 한다는 입장을 고집했다. 결국 존 케리 국무장관이 막판에 직접 협상장에 나타나 1997년 이래 견지하였던 기존 입장을 번복하고 선진국과 개도국 간의 의무 차별화를 처음으로 받아들이고 파리기후협정에 합의했지만, 이미 파리기후협정은 아무런 법적인 구속력을 가지지 않는 반쪽 대안이었다.
그렇지만 기후협상이 결국 미약한 기후변화체제로 귀결된 모든 책임을 미국에만 돌릴 수는 없다. 중국과 인도를 비롯해 주요 개도국들은 선진국의 역사적 책임을 추궁하는 데에는 철저했지만, 각국의 능력에 상응한 미래의 온실가스 배출 책임에 대해서는 시종일관 회피하였다.
이처럼 지구환경외교는 미국의 반대와 사보타주, 선진국과 개도국의 극한 대립, 개도국의 반대를 위한 반대 등 미래를 위한 해결에 다함께 노력하는 것이 아니라 자국 우선주의에 휘둘려왔다. 저자는 이와 같은 개도국과 선진국의 무한 대립을 끝내고, 진정으로 기후위기의 해결에 다가갈 수 있는 대안을 만들고자 노력했다. ‘공공소유기술의 이전’ ‘특허의 강제실시’ ‘개도국 주도 탄소배출권 사업’ ‘온실가스 감축행동 국제등록부’ 등의 아이디어들은 그런 고심의 산물이었다. 또한 ‘녹색성장’ 아이디어를 통해 지구환경 보호가 경제성장의 기회가 될 수 있다는 패러다임의 전환을 이끌어내기도 했다.

탈탄소 미래는 어떻게 가능한가
마지막 4부에서 저자는 환경보호와 사회발전이 경제성장을 촉진하는 지속가능 선순환 발전 모델을 포함하는 새로운 지구환경 패러다임을 제안한다. 저자는 먼저 ‘지속가능한 시장’을 꿈꾸는 새로운 경제학의 필요성을 주장한다. 물과 공기, 기후를 공짜=자유재로 취급해 현재의 생태·사회적 위기를 초래한 전통적인 경제 전문가들로는 현 위기에 대처하는 해답을 구할 수 없기 때문이다. 앞으로 필요한 경제학은 생태, 기후, 삶의 질, 지속가능성 등을 함께 높이는 경제학이어야 한다.
지금과 같은 위기의 일상화에서 벗어나기 위해서는 기존 경제 전문가들의 처방에 우리의 미래를 맡기기보다 환경보존, 삶의 질, 지속가능성에 관심을 가지고 있는 전문가들이 경제학 바깥에서 새로운 경제학의 수립을 요구할 수밖에 없다. 바로 ‘기후경제학’이 필요한 것이다. 기후경제학은 다른 상상력을 필요로 한다. 화석연료 문명을 탈탄소사회로 전환하는 것은 말이 끌던 ‘마차 시대’에서 내연기관을 사용하는 ‘자동차 시대’로 넘어가는 것과 같은 문명의 전환이다. 이를 이해하지 못하고 탈탄소 전환이 경제를 후퇴시킬 것이라는 기존 경제학의 경고는 공포 마케팅일 뿐이다. 탈탄소 미래로 나아가는 친환경 대안들이 경제성장을 방해할 것이라는 주장은 처음 자동차가 등장하던 시절 마차가 줄어들 것이라 주장했던 것과 같은 맥락이다. 실상은 마차는 줄었지만 대신 내연기관 자동차가 늘어났듯, 내연기관 자동차가 줄어들면 전기자동차와 또 다른 대안 교통체계가 늘어날 것이다.
저자는 여러 대안과 함께 탄소세와 탄소잠재가격, 또 자발적인 탄소가격지불제도 등을 탈탄소 미래로 가는 강력한 대안으로 이야기한다. 탄소세는 소득에 대한 세금을 낮추고 탄소배출에 세금을 부과하는 것으로, “소득 있는 곳에 세금 있다.”가 아니라 “탄소 있는 곳에 세금 있다.”로 근본적인 전환을 하는 것이다. 당장 탄소세 도입이 어렵다면 정부 주도의 대형 인프라 사업과 대기업의 민간 투자 등 가능한 부분부터 탄소의 잠재가격을 반영하는 정책이 도입되어야 한다. 대형 투자사업의 예비타당성조사에 탄소잠재가격을 반영하는 간단한 조치로 다양한 분야에서 저탄소 사회 인프라 기반 투자가 증진될 수 있다. 이와 함께 개인이 실천할 수 있는 대안으로 개인과 기업이 보다 높은 가격을 지불하더라도 탄소를 배출하지 않는 재생에너지 전기를 선택하여 사용하는 자발적인 ‘재생에너지가격지불제도’나 ‘탄소가격지불제도’를 시도할 수 있다. 시민 한 명 한 명이 스스로 탄소가격을 지불하고 주변의 일반 소비자들도 동참하게 될 때 우리 사회의 소비와 생산패턴이 비로소 탈탄소로 전환될 수 있다.